Неграждане (латыш. nepilsoņi) — на начало 2016 года, около 257 тысяч^[1][2] (в середине 1990-х гг. численность неграждан была около 730—740 тысяч^[3][4]) человек, в основном жителей Латвии, не имеющих с 1991 г. или с рождения гражданства ни одной страны, но имеющих специфический статус. Приблизительно 2/3 из них составляют этнические русские^[5]. С юридической точки зрения — субъекты закона^[6] от 12 апреля 1995 г. «О статусе граждан бывшего СССР, не имеющих гражданства Латвии или иного государства» — лица, которые не являются и не были гражданами никакого государства, кроме СССР, отвечающие таковым требованиям: «1 июля 1992 года они были вне зависимости от статуса указанной в прописке жилой площади прописаны на территории Латвии, или их последнее зарегистрированное место жительства до 1 июля 1992 года было в Латвийской Республике, или решением суда установлен факт того, что до упомянутой даты они не менее 10 лет непрерывно жили на территории Латвии», а также их дети, не получившие какого-либо гражданства. Существенная часть неграждан родилась на территории Латвии^[7].

История и демография

Негражданами в 1990-х гг. стали главным образом люди, переселившиеся в Латвийскую ССР из других республик СССР в 1940—1989 гг., и их дети, родившиеся до 1 июля 1992 года. При медленном естественном приросте населения^[8], проводившейся политике индустриализации и более высоком по сравнению с большинством республик уровне жизни большую часть прироста населения в советской Латвии обеспечивала миграция.

14 января 1991 года Верховный Совет Латвии почти единогласно ратифицировал договор «Об основах межгосударственных отношений», который днём ранее в Таллине был подписан председателем ВС Латвии Анатолием Горбуновым и председателем Верховного Совета РСФСР Борисом Ельциным. Третий пункт договора предусматривал, что лица, проживающие на территории любой из подписавших договор республик, могли выбрать гражданство РСФСР или Латвии «в соответствии с их свободным волеизъявлением». Верховным Советом РСФСР данный договор ратифицирован не был^[9][10][11].

Юридическое основание появления этой категории людей — решение^[12] Верховного Совета ЛР от 15 октября 1991 г. «О восстановлении прав граждан Латвийской Республики и основных условиях натурализации», согласно которому гражданство Латвии было признано только за примерно 2/3 жителей страны (гражданами довоенной Латвийской Республики и их потомками), вопреки пункту 2.5. предвыборной программы правившего Народного фронта Латвии^[13][14]. Позднее первый лидер Народного фронта Д. Иванс заметил, что считал это предательством^[15]. Как причину непринятия «нулевого варианта» (гражданство для всех жителей Латвии) депутат Верховного совета от НФЛ Р. Марьяш называет непримиримую позицию уже запрещённого к тому времени Интерфронта и утверждения национал-радикалов о том, что «автоматическое предоставление латвийского гражданства всем жителям Латвии — означает неминуемый откат в прошлое, восстановление советской власти, прежних порядков»^[16].

Теоретически у латышей была возможность бороться за свою независимость с оружием в руках. Это привело бы к кровавым столкновениям. Гораздо разумнее выглядел другой путь — попытаться легальными средствами проникнуть в существовавшие в то время структуры власти, а для этого необходимы были голоса — ведь тогда голосовали все жители Латвии. И мы сознательно говорили, что наша цель так называемый нулевой вариант. Но это была сознательная ложь, которая помогла избежать человеческих жертв.

— А. Пантелеевс, многолетний председатель комиссии Сейма по национальной безопасности и лидер партии «Латвийский путь»^[17]

Вскоре прекратил своё существование СССР, и вплоть до 1995 года юридический статус неграждан (тогда около 700 тысяч человек^[18]) был неясен.

К началу 2016 г., по данным^[2] Регистра жителей, в Латвии проживало 252 017 неграждан (11,8 % жителей), из них 65,6 % — русские (29,2 % русских Латвии), 13,7 % — белорусы (48,9 % белорусов Латвии), 9,7 % — украинцы (47,5 % украинцев Латвии), а всего представители национальных меньшинств — 99,8 %, латыши — 0,2 % (598 человек, или 0,05 % живущих в стране латышей)^[19]. Число неграждан сокращается в результате натурализации и признания части родившихся начиная с 1991 года детей неграждан в качестве граждан, эмиграции и смертности^[20]. Вне Латвии, по данным Управления по делам гражданства и миграции, на начало 2016 года проживало 4535 неграждан^[1].

В октябре 1998 года на референдуме большинством голосов (52,5 % против 45 %) был одобрен закон, расширяющий круг лиц, имеющих право натурализоваться, и предоставляющий право по заявлению родителей признавать гражданами детей неграждан, родившихся в Латвии после 21 августа 1991 года. После референдума и вступления Латвии в ЕС в 2004 году, когда граждане Латвии получили возможность безвизовых поездок по большинству стран Европы, натурализация (в основном — неграждан^[21]) ускорилась^[22]. В 2004 году в сравнении с предыдущими четырьмя годами количество принявших гражданство Латвии заметно увеличилось и составило 16 064 человека, в 2005 году превысило 19 000 человек и пошло на спад. В 2006 году было натурализовано на 5858 человек больше, чем было подано заявлений за тот же год — гражданство получали те, кто подал заявления в предыдущие годы. После 2007 года, когда неграждане получили право свободного перемещения по странам Евросоюза^[23], натурализация замедлилась и в 2009—2012 гг. стабилизировалась между отметками 2000 и 2500 натурализуемых в год^[22]

Неграждане в основном живут в крупных городах — так, на начало 2014 г. они составляли 20,8 % населения Риги, 18,0 % населения Лиепаи, 16,7 % населения Даугавпилса. Население этих трёх крупнейших городов Латвии составляло 40,3 % населения страны, но в них жило 62,4 % жителей-неграждан^[24]. Уроженцы Латвии, по правительственным данным на начало 2012 года, составляли 40,88 % неграждан^[25].

На середину 2015 г. люди 1997 года рождения и моложе (0-18 лет) составляли 2,96 % живущих в Латвии неграждан (среди всего населения Латвии — 17,1 %). Среди жителей страны 1925 года рождения и старше (90+ лет) неграждан было 27,2 %^[26].

С 1995 года закон о статусе неграждан менялся 7 раз. Пакет изменений, принятый в марте 2000 года, предусматривал ограничение возможности высылки неграждан, а также позволял лишать неграждан их статуса лишь судебным путём^[27]. Изменения сентября 2000 года восстановили возможность лишить человека статуса негражданина без решения суда, но с возможностью обжаловать решение в суде^[28]. В 2004 году Сейм принял поправки к закону^[29], среди прочего позволявшие лишать статуса негражданина лиц, выехавших на постоянное местожительство за границу. В 2005 году Конституционный суд отменил данные положения о лишении эмигрантов статуса негражданина^[30].

Статус, различия в правах

Неграждане в латвийском праве отличаются от апатридов (лиц без подданства, лиц без гражданства (латыш. bezvalstnieki)) — лиц, не имеющих государственной принадлежности. В отличие от них неграждане, например, имеют латвийские паспорта (в отличие от изначально синих, а с 2007 г. красных гражданских, паспорта неграждан фиолетового цвета). По-английски в них неграждане обозначаются как иностранцы (англ. alien), подлежат дипломатической защите Латвии за рубежом, обладают правом жить в Латвии, не запрашивая вида на жительство. Конституционный суд Латвии в пунктах 15 и 17 решения^[30] о порядке лишения статуса негражданина констатировал, что:

Латвийская Республика обосновывает мнение, что неграждане не являются субъектами Конвенции о статусе апатридов 1954 г., утверждая, что они имеют бо́льшие права, чем субъекты данной конвенции^[31]. УВКБ ООН не относит неграждан к числу субъектов Конвенции о статусе апатридов 1954 г., но включает их в свою статистику лиц без гражданства^[32]. Специальный докладчик ООН по вопросу о современных формах расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости обозначает неграждан Латвии как апатридов и ссылается на конвенцию 1961 года, рекомендуя Латвии пересмотреть условия натурализации^[33]. Латвийский омбудсмен Р. Апситис в 2008 году отметил, что «особый правовой статус» неграждан «сомнителен с точки зрения международного права»^[34].

Для неграждан не устанавливалась воинская повинность, что долгое время отличало их от мужчин-граждан Латвии, но в 2007 году воинская обязанность была отменена в пользу профессиональной армии (последний призыв состоялся в конце 2005 г.).

Неграждане не имеют избирательных прав (в отличие от сходной группы неграждан Эстонии, также и на выборах самоуправлений), хотя могут состоять в латвийских партиях^[35] и делать им пожертвования^[36]. Ограничены они также в профессиональной деятельности: не могут служить в армии, правоохранительных органах, охране тюрем, работать чиновниками, адвокатами, нотариусами, фармацевтами, работниками Службы государственных доходов, и ЗАГСов и др. Также существуют ограничения в социальных и экономических правах: в приобретении недвижимости, в правах на приватизационные сертификаты (примерный аналог российских ваучеров), в подсчёте пенсионного стажа (см. Андреева против Латвии), в праве ношения оружия, в выезде без виз в ряд стран^[37] (до января 2007 г. — в том числе в большинство стран Европейского союза, Норвегию и Исландию^[38]). На 2013 год Латвийский комитет по правам человека насчитывает 80 различий между правами граждан и неграждан Латвии^[39].

Безвизовый въезд в другие страны

Сравнение государств и территорий, в которые жители Латвийской Республики (граждане Латвии, неграждане (Латвия) могут отправляться без визы^[40][41].

Страны Европы, не входящие в ЕС

Страны Азии

Консульский сбор за визу в Россию для всех граждан Латвии составляет 47 долларов США^[43] Неграждане, в том числе русской национальности, получившие гражданство Латвии путём натурализации, автоматически теряют право на безвизовый въезд в Россию.

Страны Северной Америки

Страны Южной Америки

Страны Африки

Страны Австралии и Океании

Возможности натурализации и регистрации в качестве граждан

Приём заявлений на натурализацию (приём в гражданство) в Латвии начался в феврале 1995 г. Однако до конца 1998 г. большинство неграждан не могло натурализоваться из-за так называемых «окон натурализации». В своем докладе для Совета по правам человека ООН в 2011 г. Латвия утверждает, что каждый негражданин имеет право приобрести гражданство в порядке натурализации^[31]. Частью 1 статьи 11 Закона о гражданстве предусмотрен ряд ограничений натурализации^[44]:

В гражданство Латвии не могут быть приняты лица, которые:

• создают угрозу государственной и общественной безопасности, демократическому государственному устройству, независимости и территориальной неприкосновенности государства, в том числе:
  • действовали против независимости Латвийской Республики, демократического парламентского государственного устройства либо существующей государственной власти в Латвии;
  • после 4 мая 1990 года распространяли идеи фашизма, шовинизма, национал-социализма, коммунизма и другие идеи тоталитаризма, разжигали национальную или расовую ненависть или нетерпимость;
  • связаны с терроризмом или действуют в антигосударственной или преступной организации;
  • связаны с отмыванием денег;
• служат в вооруженных силах или милитаризованной организации иностранных государств без согласия Кабинета министров;
• после 17 июня 1940 года избрали Латвийскую Республику местом жительства сразу после демобилизации из Вооруженных сил СССР (России) или внутренних войск СССР (России), если на момент призыва или поступления на службу Латвия не являлась их постоянным местом жительства. Данное ограничение не относится к лицам, прожившим 10 лет в браке с гражданами Латвии или бывшим гражданами Литвы и Эстонии в июне 1940 года;
• являлись сотрудниками, информаторами, агентами или содержателями конспиративных квартир КГБ СССР (ЛССР) или других служб безопасности иностранных государств, разведывательных или других специальных служб (кроме работников планово-финансовых и административно-хозяйственных подразделений);
• были осуждены в Латвии или в другом государстве за совершение преступного деяния, признаваемого таковым также в Латвии к моменту рассмотрения заявления (допускаются исключения);
• после 13 января 1991 года действовали против Латвийской Республики в КПСС (ЛКП), Интерфронте ЛССР, Объединенном совете трудовых коллективов, Организации ветеранов войны и труда, Вселатвийском комитете общественного спасения или его региональных комитетах, Союзе коммунистов Латвии.

Регистрация в качестве гражданина ЛР (без экзаменов) возможна с февраля 1999 г. для детей неграждан, родившихся после 21 августа 1991 г. (дата восстановления независимости). На 2011 год в Латвии было примерно 17 000 детей неграждан, имеющих право на получение латвийского гражданства, родители которых по разным причинам не воспользовались этой возможностью^[45].

Для натурализации необходимо принести обещание верности Латвийской Республике, уплатить пошлину, сдать экзамены по латышскому языку, конституции, гимну и истории Латвии^[46]. По заявлению МИД в 1996 году, латвийское государство обязалось предоставлять гражданство всем, кто выполнил предусмотренные законом требования^[47]. На практике известен случай отказа лицу в гражданстве и при выполнении требований закона, мотивируемый политическими соображениями (см. Юрий Петропавловский). Закон о гражданстве гласит, что посредством натурализации гражданство Латвии можно получить в течение одного года. В среднем процесс натурализации занимает 7—8 месяцев. К концу июля 2015 года натурализацию прошли 143 061 человек^[48] (большинство натурализующихся — неграждане^[21][49], но также апатриды и иностранцы).

По данным исследования Управления натурализации, основные причины, по которым неграждане не идут на натурализацию, таковы: убеждение, что гражданство полагается им по праву — 34,2 %, недостаточное владение латышским языком — 23,2 %, сдача экзамена по истории — 20,5 %, меньшие расходы неграждан на визы в ряд стран, включая Россию — 20,2 %, размер пошлины — 20,2 %^[50]. Более позднее исследование Управления по делам гражданства и миграции показывало, что 45 % опрошенных неграждан считали своё владение латышским языком недостаточным для натурализации^[51]. Как причины, препятствующие натурализации, могут называться также нежелание проходить срочную службу в вооружённых силах Латвии (было актуально до 2005 г. — для мужчин до 27 лет) или пожилой возраст, с которым связаны недостаточное знание латышского языка и отсутствие мотивации получения гражданства^[52].

В 2010 году больше неграждан Латвии приняло гражданство России, а не Латвии^[53].

Неграждане как политический и правозащитный вопрос

В 1990-х годах отмечались заявления, в том числе со стороны правящих политиков (П. Лаце — замгенсека партии «Отечеству и Свободе», в 1997 году возглавлявшей правительство), что «всем негражданам придется покинуть Латвию», подвергавшиеся критике Государственного бюро по правам человека^[54].

Согласно опросу^[55] SKDS 2005 г., предоставление негражданам права голоса на муниципальных выборах поддержали бы 45,9 % жителей Латвии, но только 38,4 % граждан, против были бы 35,6 % жителей, но уже 42,8 % граждан. В частности, за такие поправки к законам выступили 74,6 % русских и 24,8 % латышей, против — 7,8 % русских и 55,9 % латышей. По данным опроса «AC Konsultācijas», в 2008 г. за право голоса для неграждан на местных выборах выступали 47 % жителей Латвии (38 % граждан и 80 % неграждан), против — 39 %^[56].

Периодически в стране проходят сборы подписей^[57] и публичные обращения^[58] общественных организаций против негражданства и за расширение прав неграждан, подаются соответствующие законодательные инициативы^[59][60]. Митинги при этом нередко бывают приурочены к выборам или годовщине безгражданства 15 октября^[61]. Латышские националистические организации, с другой стороны, проводят мероприятия против натурализации или её темпов^[62], подают в Сейме соответствующие поправки к законам^[63] и проекты политических деклараций^[64].

В 2012 году 12 686 граждан подали в ЦИК Латвии законопроект о предоставлении желающим того негражданам с 2014 года гражданства Латвии. ЦИК 6 голосами против 3 счёл законопроект антиконституционным и отказался проводить следующий этап сбора подписей. Это решение было обжаловано подателями законопроекта в суде^[65]. В 2014 году Верховный суд счёл решение ЦИК законным.

Блок «Центр согласия» выступает за государственную поддержку натурализации, отмену профессиональных ограничений для неграждан и право для неграждан избирать самоуправления^[66]. Партия ЗаПЧЕЛ, отмечая, что единственно морально оправданным было бы единовременное признание неграждан гражданами ЛР, выступает также и за шаги в этом направлении: за отмену профессиональных ограничений для неграждан, отмену ограничений натурализации и упрощение её процедуры, уравнение граждан с негражданами в социальных правах, «нулевой вариант» для отдельных категорий неграждан и право неграждан как избирать, так и быть избранными в самоуправления.^[67] Партия реформ характеризует институт неграждан как заботу о них, но предлагает упростить получение детьми неграждан гражданства Латвии^[68]. Партия ТБ/ДННЛ^[69] выступает за прекращение натурализации. ЛПП/ЛЦ вскоре после выборов 9-го Сейма заявили, что выступают за присвоение негражданам права голоса на муниципальных выборах^[70], но в Сейме соответствующие предложения не поддерживают^[71], предлагая рассмотреть вопрос на референдуме одновременно с ближайшими выборами самоуправлений в 2009 году. Таким образом, право голоса неграждане при благоприятном для них исходе гипотетического референдума смогли бы использовать лишь на следующих муниципальных выборах в 2013 году.

Международное сообщество высказывает несколько различающиеся мнения о негражданстве и условиях натурализации. В рекомендациях международных организаций типичны пожелания упростить процедуру натурализации и сократить различия в правах граждан и неграждан. Так, миссии ОБСЕ по надзору за парламентскими выборами 2006 г. в Латвии констатировали следующее:

Другой пример — резолюция ПАСЕ от 17 ноября 2006 г., содержащая следующую оценку ситуации:

ЕКРН считает, что статус неграждан заставляет затронутых им лиц чувствовать себя «гражданами второго сорта»^[74].

В то же время есть и менее критичные оценки положения неграждан. Так, председатель наблюдательной комиссии ПАСЕ Ж. Дюрье в 2003 г. на вопрос о ситуации с негражданами ответила^[75]:

Рекомендации международных организаций Латвии по вопросу негражданства включают следующие меры:

• присвоить негражданам право голоса на муниципальных выборах^{[76][77][78][79][80][81]} (МИД Латвии признаёт постоянное давление международных организаций по этому вопросу^[82]);
• упростить натурализацию^[83];
• сократить разницу между правами граждан и неграждан^[84];
• не требовать от натурализуемых высказывать убеждения, противоречащие их видению истории своей культурной общины или нации^[85].

МИД России в 2003 г. опубликовал Перечень основных претензий и рекомендаций международных организаций и НПО к Латвии по правам национальных меньшинств^[86], включающий ряд замечаний о правах неграждан. Сама Россия с июня 2008 г. ввела безвизовый режим для большинства неграждан Латвии^[87][88][89] (в отличие от граждан), а ранее взимала с них консульские сборы за визы в меньшем размере, чем с граждан Латвии. Посол России в Латвии в 2010 году заявил, что «Проблема неграждан в Латвии будет решена эволюционным путём, однако её наличие не должно мешать развитию политических и деловых контактов между странами»^[90], президент — что «в отношении части людей, которые в настоящий момент не являются гражданами, рано или поздно должны быть приняты решения, которые позволят адаптировать их в нормальную социально-экономическую и политическую жизнь», министр иностранных дел в 2011 году — что Россия не требует «ничего, кроме как выполнения тех рекомендаций, которые даны по линии профильных международных структур — ОБСЕ, Совет Европы, Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации. Не может быть приемлемо, когда сотни тысяч людей называются негражданами».

Литература

• Список различий в правах граждан и неграждан Латвии — Рига: ЛКПЧ, 2006
• Список различий в правах граждан и неграждан Латвии Рига: ЛКПЧ, 2013. ISBN 978-9934-8241-7-3
• Неграждане Латвии — Рига: ЛКПЧ, 2007
• Last Prisoners of the Cold War — Greens/EFA, 2006 — сборник историй неграждан (англ.)
• Citizens of a Non-Existent State — 2008 2011 (англ.)
• Современная европейская этнократия: Нарушение прав национальных меньшинств в Эстонии и Латвии. М.: Фонд «Историческая память», 2009. 280 с. ISBN 978-5-9990-0002-6. Стр. 201—204, 210—231
• Гущин В. И. Неграждане Латвии и позиция России «Стратегия России» № 12, 2010
• Проблемы прав национальных меньшинств в Латвии и Эстонии / Ред. В. В. Полещук — М.: ФИП, «Русская панорама», 2009. ISBN 978-5-93165-242-9. Стр. 12—13, 29—37
• Солопенко А. Неграждане Латвии: актуальная проблема настоящего и будущего // Балтийский мир № 4/2013; стр. 50-52
• Makarovs V., Dimitrovs A. Latvijas nepilsoņi un balstiesības: kompromisi un risinājumi R.: EuroCivitas, 2009
• Elsuwege P. van Russian-speaking minorities in Estonia and Latvia: Problems of integration at the threshold of the European Union (недоступная ссылка с 24-05-2013 (1196 дней) — англ.) Working Papers» No. 20 (2004) ISSN 1435-9812
• Ivļevs A., King R. M. From immigrants to (non-)citizens: Political economy of naturalizations in Latvia Economics Discussion Paper Series, School of Economics, University of the West of England, 2010